Fracaso de los planes de estímulo económico estadounidense y chino: la barrera de la capacidad de absorción

A pesar del impresionante presupuesto, los dos planes de estímulo económico más grande hasta la fecha, los lanzados por los gobiernos de Estados Unidos y la República Popular China, están condenados al fracaso o en el mejor de los casos a limitar marginalmente las peores consecuencias de la crisis actual. Más allá de las características muy diferentes de estos dos planes y estas dos economías, para el LEAP/E2020, en los próximos meses, su implementación colisionará de pleno con un obstáculo insuperable a corto plazo, la barrera de la capacidad de absorción.

Es una limitación que la Unión Europea conoce bien por haberse topado con ella repetidamente durante los últimos veinte años, a raíz del aumento de los fondos estructurales y las distintas ampliaciones. Como el traspaso de la « barrera del sonido » en aviación, este obstáculo exige para ser franqueado el desarrollo de procedimientos y metodologías completamente nuevas que requieren numerosos años de instauración. La experiencia europea mostró que se necesita tiempo, en realidad mucho tiempo, para gastar eficazmente cientos de miles millones de Euros, Dólares o Yuanes. Pero, en los casos estadounidense y chino lo que falta precisamente es tiempo, lo que garantiza que los planes de estímulo económico se dirigen hacia dos callejones sin salida bien conocidos por los Estados miembros de la UE: derroche y corrupción, por un lado y subvenciones no consumidas por otro. En los dos casos, el impacto en cuanto al crecimiento será nulo o incluso negativo.

Antes de anticipar el desarrollo de los planes de Washington y Pekín, el equipo del LEAP/E2020 estima útil pormenorizar las enseñanzas europeas en materia de capacidad de absorción. De hecho, es con las políticas europeas, los fondos estructurales en primer lugar, el programa PHARE y todos los fondos que acompañan a las ampliaciones, que a partir de principios de la década del 90 los dirigentes y autoridades presupuestarias de la UE descubrieron la barrera que constituye la capacidad de absorción de un país con relación a las ayudas concedidas para su desarrollo económico (1). Esta toma de conciencia también se hizo en el marco de la ayuda para el desarrollo, en el que la UE pudo comprobar que hasta los países desarrollados y ricos podían revelarse incapaces de utilizar las ayudas ofrecidas (2). En los dos casos que nos interesan aquí, Estados Unidos y China, es ese aspecto el que nos parece pertinente (3).

Los importes presupuestarios afectados al plan estadounidense y chino son alrededor de tres veces superiores a los fondos europeos que colisionarán con la barrera de la capacidad de absorción. Dichos planes de estímulo económico están dotados de un presupuesto de 785 Mil millones USD y 4.000 Mil millones Yuan, respectivamente 577 Mil millones € y 430 Mil millones € para 2009 y 2010. Es necesario, sin embargo, restar 288 Mil millones USD de reducción de impuestos del plan Obama para obtener el importe de los fondos gerenciados por las administraciones y agencias estadounidenses, lo que representa 365 Mil millones €. Eso es pues importes anuales de alrededor de 182 Mil millones € para Washington y de 215 Mil millones € para Pekín.

A título de comparación, los estados miembros de la UE actualmente se benefician con la cofinanciación europea que se eleva a 347 mil millones de euros asignados a los Fondos estructurales para el período 2007-2013, alrededor de 70 Mil millones € por año. Se constata que los planes de estímulo lanzado por los dirigentes estadounidenses y chinos exigen una capacidad de absorción de los fondos públicos todavía más importantes que la requerida por los fondos europeos desde hace alrededor de veinte años (4).

En términos de perfiles económicos, se puede considerar que la diversidad de las situaciones y estructuras económicas de los países de la UE constituyen una muestra pertinente para una comparación con la diversidad de las situaciones estadounidense y china. Como la UE, estas dos entidades políticas muy extensas tienen provincias o Estados cuyo PNB/habitantes varían mucho, tamaño el demográfico y el peso económico son muy diferentes e incluso las infraestructuras administrativas, tecnológicas y económicas son también muy distintas 5).

Puede subrayarse, sin embargo, dos diferencias importantes que son pertinentes en materia de asistencia pública: de una manera general, en Estados Unidos, la infraestructura administrativa de los estados es más bien débil; mientras que en China, la administración pública, a todo nivel, está muy desarrollada. Los Estado-miembros del UE se encuentran en general a la mitad de camino entre estos dos extremos.

Ahora, varias décadas de experiencia europea, en cuanto a grandes programas públicos de ayuda al desarrollo económico regional y nacional, permitieron establecer que si el ritmo y la capacidad de los Estados miembros de absorber los fondos de la UE varía, por supuesto, de país a país, las principales dificultades de absorción de los recursos en cuestión está vinculada o a la falta de capacidad administrativa (falta de formación o de políticas de planificación y de presupuestos apropiados), a la suspensión de pagos o a los retrasos en la adopción de los programas operativos (es decir a la finalización exacta de los proyectos financiados).

Existe una vasta literatura europea sobre la cuestión de la capacidad de absorción de los fondos europeos. Estas se focalizan en los países que más se beneficiaban, especialmente los dos extremos, los « muy buenos alumnos » y los « muy malos alumnos », aquellos utilizaron muy bien los fondos europeos (por lo menos consiguiendo gastarlos integralmente) y los no ha logrado utilizarlos (incluso se le han suspendido el acceso de estos fondos). En el primer grupo se encuentra España e Irlanda; en el segundo figuran particularmente Grecia, Rumania y Bulgaria (6). Pero, también, países como Francia o Italia se han topado con el problema de la capacidad de absorción que implica, en particular, la recuperación por Bruselas de miles de millones no gastados en los plazos establecidos.

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Notas:

(1) Existe una vasta literatura europea sobre la materia. Entre los numerosos estudios, es instructivo el publicado por la Universidad de Munich el 10/01/2009.

(2) Asimismo hasta el rico y desarrollado Luxemburgo, que rebosa de banqueros y expertos financieros en todo género, sin embargo no llega a utilizar todos los magros fondos europeos que le son concedidos. Fuente: Europaforum.lu, 02/07/2008. Además, según las cifras publicadas en febrero de 2009 por la Comisión Europea en relación al nivel de consumo de los cuatro Fondos Estructurales (FEDER, FSE, FEOGA, pesca) para el período 2000-2006, encontramos que incluso los buenos alumnos, como España, logran utilizar los fondos, no mas de un 87% (a pesar de más de veinte años de experiencia) y que un miembro fundador de la UE, como Italia se sitúa en el 85%. El mayor los nuevos Estados miembros, Polonia, consume menos del 76% de los fondos disponibles. Finlandia, Austria y Alemania se encuentran en primer lugar con una cifra del 95%. Si nos fijamos en el Fondo de Cohesión, un instrumento específico para los nuevos Estados miembros que proporciona la mayor parte de los recursos para los grandes proyectos como los planes de estímulo estadounidense y chino, nos encontramos con que tiene la tasa más baja de todos, con un promedio de sólo el 65% de uso del presupuesto disponible. Con relación a este fondo, España cae al 75% y Polonia al 52%. Sólo unos pocos pequeños estados miembros llegan a tener buenos puntuaciones de utilización, como Irlanda con 80%, seguida por Malta en 80% y Estonia al 75%. El tamaño limitado de estos proyectos podría explicar estos resultados, lo que es un buen augurio para la utilización de los fondos para los principales estados y regiones de Estados Unidos y China. El 30% de no uso de los planes de estimulo, por lo tanto, es una cifra muy conservadora.

(3) Irónicamente, es también una parte de los fondos europeos no usados lo que alimenta el pequeño plan de reactivación económica iniciado por la UE. Fuente: SecteurPublic, 30/01/2009

(4) En el caso de China, podemos sin embargo considerar que la nueva dotación presupuestaria es sólo una modesta extensión de los fondos públicos núcleo del crecimiento chino de estos últimos años. Lo que paradójicamente la hace poco eficazs por la razón inversa al plan estadounidense como lo veremos más adelante.

(5) Los problemas también. Así en Estados Unidos, el estado más rico está al borde de la quiebra, anunciado para julio de 2009 por el jefe de los servicios presupuestarios del Congreso californiano. Fuente: Los Angeles Times, 07/05/2009

(6) A la vista las situaciones económicas actuales de España y de Irlanda, su estatuto de « buenos alumnos » en cuanto a la utilización de los fondos europeos merecería ser reevaluado profundamente porque las burbujas de construcciones inmobiliarias que conocieron estos dos países, ciertamente, no son extrañas para este buen consumo de los mil millones de la UE. Ésta decidió suspender el pago de los fondos europeos a Bulgaria a causa de una corrupción muy fuerte conexa a la utilización de estos recursos. Es universalmente conocido que en Italia las diferentes mafias hicieron una especialidad el desvío de fondos europeos. Y en Francia, la centralización administrativa del país provocó durante mucho tiempo una fuerte subutilización de los fondos europeos disponibles.