Echec programmé des stimulations économiques américaine et chinoise : la barrière de la capacité d'absorption

Malgré des enveloppes budgétaires impressionnantes, les deux plans de stimulation économique les plus importants à ce jour, à savoir ceux lancés par les gouvernements des Etats-Unis et de la République Populaire de Chine, sont condamnés à échouer ou au mieux à limiter marginalement les pires conséquences de la crise actuelle. Au-delà des caractéristiques très différentes de ces deux plans et des deux économies concernées, pour LEAP/E2020, dans les tous prochains mois, leur mise en œuvre va en effet heurter de plein fouet un obstacle insurmontable à court terme, à savoir la « barrière de la capacité d'absorption ».

C'est une contrainte que l'Union européenne connaît bien pour s'y être heurtée de manière répétée au cours des vingt dernières années, suite à l'accroissement des fonds structurels et aux différents élargissements. Tel le franchissement du « mur du son » en aviation, cet obstacle exige, pour être contourné, le développement de procédures et de méthodologies totalement nouvelles qui requièrent de nombreuses années de mise en place. L'expérience européenne a montré qu'il faut du temps, beaucoup de temps en fait, pour dépenser efficacement des centaines de milliards d'Euros, de Dollars ou de Yuan. Or dans les cas américains et chinois, c'est justement le temps qui fait défaut, assurant donc que les plans de stimulation économique vont dériver vers deux impasses bien connues des Etats membres de l'UE : gaspillage et corruption d'une part, subventions non consommées d'autre part. Dans les deux cas, l'impact en matière de croissance sera nul voire négatif.

Avant d'anticiper les évolutions des plans de Washington et Pékin, il paraît utile à l'équipe de LEAP/E2020 de détailler les enseignements européens en matière de capacité d'absorption. Car c'est bien avec les politiques européennes, fonds structurels d'abord, puis avec le programme PHARE et l'ensemble des fonds d'accompagnement des élargissements, qu'à partir du début des années 1990 les dirigeants et autorités budgétaires de l'UE ont découvert la barrière constituée par la capacité d'absorption d'un pays vis-à-vis des aides accordées pour son développement économique (1). Si cette prise de conscience s'est également faite dans le cadre de l'aide au développement, c'est bien dans l'UE qu'on a pu s’apercevoir que même les pays développés et riches pouvaient s'avérer incapables d'utiliser les aides offertes (2). Dans les deux cas qui nous intéressent ici, Etats-Unis et Chine, c'est cet aspect là qui nous paraît pertinent (3).

Les montants budgétaires concernés par les plans américain et chinois sont environ trois fois supérieurs aux fonds européens qui se heurtent à la barrière de la capacité d'absorption. Ainsi, les plans de stimulation économique américain et chinois sont dotés d'enveloppes budgétaires de 785 Milliards USD et 4.000 Milliards Yuan, soit respectivement 577 Milliards € et 430 Milliards € pour 2009 et 2010. Il faut néanmoins retirer 288 Milliards USD de réduction d'impôts du plan Obama pour obtenir le montant des fonds gérés par les administrations et agences américaines, soit 365 Milliards €. Cela représente donc des montants annuels d'environ 182 Milliards € pour Washington et de 215 Milliards € pour Pékin.

A titre de comparaison, les États membres de l'UE bénéficient actuellement du co-financement européen s'élevant à 347 milliards d'euros alloués aux Fonds structurels pour la période 2007-2013, soit environ 70 Milliards € par an. On constate donc que les plans de stimulation lancés par les dirigeants américains et chinois exigent une capacité d'absorption des fonds publics encore plus importante que celle requise par les fonds européens depuis environ vingt ans (4).

En terme de profils économiques, on peut considérer que la diversité des situations et structures économiques des pays de l'UE constitue un échantillon pertinent pour une comparaison avec la diversité des situations américaine et chinoise. Comme l'UE, ces deux entités politiques très vastes ont des provinces ou états dont les PNB/habitants varient fortement, dont la taille démographique et le poids économique sont très différents et dont les infrastructures administratives, technologiques et économiques sont aussi très diverses (5) .

On peut souligner deux différences majeures cependant qui sont pertinentes en matière d'aide publique : d'une manière générale, aux Etats-Unis, l'infrastructure administrative des états est plutôt faible ; tandis qu'en Chine, l'administration publique, à tous les niveaux, est plutôt très développée. Les Etats-membres de l'UE se trouvent en général à mi-chemin entre ces deux extrêmes.

Or, plusieurs décennies d'expérience européenne en matière de grands programmes publics d'aide au développement économique régional et national, ont permis d'établir que si le rythme et la capacité des États membres à absorber les fonds de l'UE varient bien entendu de pays à pays, les principales difficultés d'absorption des fonds concernés sont liées soit au manque de capacité administrative (au manque de formation ou de politiques de planification et de budgétisation appropriées), soit à la suspension de paiements ou aux retards dans l'adoption des programmes opérationnels (c'est-à-dire à la finalisation exacte des projets financés).

Il existe une vaste littérature européenne sur la question de la capacité d'absorption des fonds européens. Elle s'est bien entendue beaucoup focalisée sur les pays qui en bénéficiaient le plus avec notamment deux extrêmes, à savoir les « très bons élèves » et les « très mauvais élèves », ceux qui ont très bien su utiliser les fonds européens (au moins en arrivant à les dépenser intégralement) et ceux qui n'ont pas réussi à les utiliser, voire qui se sont vus suspendre l'accès à ces fonds. Dans le premier groupe on trouve ainsi l'Espagne et l'Irlande ; dans le second figurent notamment la Grèce, la Roumanie et la Bulgarie (6). Mais, des pays comme la France ou l'Italie se sont également heurtés au problème de la capacité d'absorption entraînant notamment la récupération par Bruxelles de milliards non dépensés dans les délais.

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Notes:

(1) Il existe une vaste littérature européenne sur le sujet. Parmi de nombreuses autres études, celle publiée par l'Université de Munich le 10/01/2009 est instructive.

(2) Ainsi même le très riche et développé Luxembourg, qui fourmille pourtant de banquiers et experts financiers en tout genre, ne parvient pas à utiliser tous les maigres fonds européens qui lui sont accordés. Source : Europaforum.lu, 02/07/2008. Par ailleurs, d’après les chiffres publiés en Février 2009 par la Commission européenne concernant le niveau de consommation des quatre fonds structurels (FEDER, FSE, FEOGA, pêche) pour la période 2000-2006, on constate que même les bons élèves comme l’Espagne ne parviennent à utiliser les fonds qu’à 87% (malgré plus de vingt ans d’expérience) et qu’un membre fondateur de l’UE comme l’Italie plafonne à 85%. Le plus grand des nouveaux états membres, la Pologne, n’atteint que 76% de consommation des fonds disponibles. La Finlande, l’Autriche et l’Allemagne sont en tête de classement avec un chiffre de 95%. Si on regarde le fonds de cohésion, instrument spécifique aux nouveaux états membres et qui apporte le plus de fonds pour les grands projets structurants à l’image des plans de stimulation américain et chinois, on constate qu’il a le taux le plus faible de tous les fonds avec une moyenne de seulement 65% de consommation des enveloppes budgétaires disponibles. Pour ce fonds, l’Espagne tombe à 75% et la Pologne à 52%. Seuls quelques petits états membres parviennent à avoir de bons scores de consommation, comme l’Irlande avec 80%, suivie par Malte à 80% et l’Estonie à 75%. La taille limitée de ces projets structurants explique certainement ces résultats ; ce qui augure mal de la consommation des fonds pour les grands états et régions des Etats-Unis et de Chine. 30% de non consommation des plans de stimulation est donc un chiffre très conservateur.

(3) Ironiquement, c'est même une partie des fonds européens non consommés qui alimente le petit plan de relance économique initié par l'UE. Source : SecteurPublic, 30/01/2009

(4) Dans le cas de la Chine, on peut néanmoins considérer que la nouvelle enveloppe budgétaire n'est qu'une modeste extension des fonds publics déjà largement au centre de la croissance chinoise de ces dernières années. Ce qui paradoxalement la rend peu efficace pour la raison inverse du plan américain comme nous le verrons plus loin.

(5) Et les problèmes également. Ainsi aux Etats-Unis, l'état le plus riche est-il au bord de la faillite, annoncée pour Juillet 2009 par le chef des services budgétaires du congrès californien. Source : Los Angeles Times, 07/05/2009

(6) Au vu des situations économiques actuelles de l'Espagne et de l'Irlande, leur statut de « bons élèves » en ce qui concerne l'utilisation des fonds européens mériterait d'être profondément réévalué car les bulles de constructions immobilières qu'ont connues ces deux pays ne sont certainement pas étrangères à cette bonne consommation des milliards de l'UE. L'UE a décidé de suspendre le versement des fonds européens à la Bulgarie du fait d'une très forte corruption connexe à l'utilisation de ces fonds. Il est de notoriété publique qu'en Italie les différentes mafias se sont fait une spécialité du détournement de fonds européens. Et en France, la centralisation administrative du pays a longtemps provoqué une forte sous-consommation des fonds européens disponibles.