Das unvermeidliche Scheitern der amerikanischen und chinesischen Konjunkturprogramme: Die Grenze der höchstmöglichen Absorption

China und die USA haben Konjunkturprogramme aufgelegt, die mit enormen Geldmitteln ausgestattet sind. Es sind von den weltweit verabschiedeten die umfangreichsten. Aber sie werden unweigerlich in ihrem Anspruch scheitern, die Krise nachhaltig zu bekämpfen. Im besten Fall werden sie die schlimmsten Folgen der Krise etwas abmindern. Zwar sind die beiden Volkswirtschaften sehr verschieden und die beiden Programme in ihren Ansätzen und Methoden sehr unterschiedlich. Aber für beide gilt, dass sie in den kommenden Monaten auf eine Schwierigkeit stoßen werden, die sie nicht kurzfristig werden überwinden können. Diese Schwierigkeit ist die „Grenze der höchstmöglichen Absorption“.

Die Europäische Union hat mit dieser Grenze schon mehrfach Erfahrungen gemacht. Sie ist im Laufe der letzten zwanzig Jahre schon mehrfach bei ihren Versuchen zu ihrer Überwindung gescheitert, nämlich als sie die Strukturfonds aufstockte und sich mehrfach um weitere Mitgliedstaaten erweiterte. Wie bei der Schallmauer in der Luftfahrt kann ein Durchstoßen dieser Grenze nur gelingen, wenn neue Verfahren und Methoden eingesetzt werden, die man nicht so einfach in ein paar Monaten aus dem Hut zaubern kann. Die Erfahrungen in Europa haben gezeigt, dass das Ausgeben von Milliarden Euro, Dollar oder Yuan nicht so einfach ist, wenn damit bestimmte Effekte erzielt werden sollen; dass solche Ausgabenprogramme sorgsam vorbereitet und umgesetzt werden müssen. Das erfordert Zeit, viel Zeit, und gerade daran fehlt es China und den USA. Damit werden China und die USA mit ihren Konjunkturprogrammen in Sackgassen landen, in denen sich die Mitgliedstaaten der EU schon vielfach wieder gefunden haben: Verschwendung und Korruption auf der einen Seite, nicht abgerufene Mittel auf der anderen. In beiden Fällen ist der Wachstumseffekt äußerst gering oder sogar negativ.

Bevor wir uns über die Erfolgsaussichten der Washingtoner und Pekinger Konjunkturprogramme äußern werden, halten wir es für sinnvoll, die Erfahrungen der Europäischen Union mit der Grenze der höchstmöglichen Absorption zu schildern. Die europäische Verwaltung musste zu Beginn der neunziger Jahre zuerst bei der Umsetzung der Strukturfonds, dann dem PHARE -Programm und überhaupt allen Subventionen, die die Erweiterungen begleiten sollten, feststellen, dass es eine Grenze für die Fähigkeit eines Landes gibt, Subventionen zu absorbieren, ohne das es zu den oben angeführten Problemen der Verschwendung, Korruption oder Nichtabrufung der Mittel kommt (1). Natürlich war dieses Problem auch schon aus der Entwicklungshilfe bekannt. Aber in den Erfahrungen der Europäischen Union zeigte sich, dass diese Grenze auch in entwickelten und reichen Ländern existiert (2). Damit ist davon auszugehen, dass diese Grenze auch für China und die USA relevant ist (3).

Die europäischen Fondsgelder, die schon an die Grenze der höchstmöglichen Absorption stoßen, sind nur ein Drittel der für die amerikanischen und chinesischen Konjunkturprogramme zur Verfügung gestellten Mittel. Das chinesische Konjunkturprogramm für 2009 und 2010 stellt Mittel in der Höhe von 4.000 Milliarden Yuan zur Verfügung, also 430 Milliarden €. Das US-Konjunkturprogramm beläuft sich auf 785 Milliarden USD, also 577 Milliarden €. Davon sind allerdings 288 Milliarden USD an Steuererleichterungen abzuziehen, die nicht von den US-Behörden verwaltet werden müssen. Damit bleiben dennoch für die USA pro Jahr zu verwaltende und auszugebende Mittel von 182 Milliarden €, für China 215 Milliarden €.

Nur zum Vergleich: Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union zusammen erhalten in den Jahren 2007 bis 2013 eine europäische Ko-Finanzierung in Höhe von 347 Milliarden €, also ungefähr 70 Milliarden Euro pro Jahr. Damit setzen die amerikanischen und chinesischen Konjunkturprogramme eine Absorptionsfähigkeit ihrer Volkswirtschaften für öffentliche Mittel in der Höhe der Subventionen aus zwanzig Jahren europäischer Fondspolitik voraus (4).

Was die Vergleichbarkeit der Situation in China und USA mit der EU angeht: Es dürfte zulässig sein, davon auszugehen, dass das wirtschaftliche Gefälle zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten der EU den regionalen Unterschieden in den großen Volkswirtschaften Chinas und der USA entsprechen dürfte. Wie auch in der EU haben China und die USA Regionen und Staaten mit sehr unterschiedlichem Pro-Kopf-Einkommen, unterschiedlichem demographischen und wirtschaftlichem Gewicht, und mit großen Unterschieden in der Effizienz der Verwaltung und der technischen und wirtschaftlichen Infrastruktur (5).

Man kann jedoch zwischen USA und China zwei wichtige Unterschiede betonen, die bei öffentlichen Subventionen entscheidend sind: Im Allgemeinen sind staatliche Stellen in den USA von eher geringerer Bedeutung, wohingegen in China der Staat in allen Bereichen und gebietskörperschaftlichen Ebenen des Landes omnipräsent ist. Die EU-Mitgliedstaaten befinden sich eher in der Mitte zwischen diesen beiden Extremen.

In mehreren Jahrzehnten europäischer Erfahrungen mit großen Subventionsprogrammen für regionale und staatliche Wirtschaftsentwicklung hat sich gezeigt: Auch wenn die Absorptionskapazitäten für Subventionen zwischen den Mitgliedstaaten unterschiedlich sind - entscheidend für die Fähigkeit, öffentliche Hilfen zu nutzen, ist eine effiziente Verwaltung. Wenn die Behörden nicht ausreichend personell ausgestattet und qualifiziert sind, wenn die notwendige spezifische Ausbildung der Beamten und haushälterische Begleitung solcher Programme fehlt, wenn die konkreten Umsetzungsprogramme nicht erarbeitet werden, ist die Absorptionsgrenze relativ schnell erreicht.

In der umfangreichen europäischen Literatur zur Frage der Absorptionsgrenze für europäische Fonds wird besonderes Augenmerk auf die Länder gelegt, die überwiegend von den europäischen Geldern profitieren, und unter diesen wiederum auf die beiden Extreme, also die sehr guten und die sehr schlechten Nutznießer. In der ersten Gruppe findet man Spanien und Irland. In der zweiten insbs. Griechenland, Rumänien und Bulgarien. Aber auch Mitgliedstaaten wie Frankreich und Italien standen vor massiven Absorptionsproblemen (6). Das hat dazu geführt hat, dass Brüssel Milliarden in den allgemeinen Haushalt zurückführen konnte, weil die Mittel nicht in den vorgeschriebenen Fristen abgerufen wurden.

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Noten:

(1) Hierzu gibt es umfangreiche europäische Literatur. Von den vielen existierenden ist insbs. die Studie der Universität München vom 10/01/2009 lesenswert.

(2) Sogar das sehr reiche und entwickelte Luxemburg, wo es von Bankern und Finanzexperten nur so wimmelt, zeigt sich unfähig, die geringen Strukturfondsmittel, die ihm zugestanden werden, vollständig zu nutzen. Quelle: Europaforum.lu, 02/07/2008. Übrigens sind nach den Zahlen, die im Februar 2009 die Europäische Kommission bezüglich der Ausschöpfung der vier existierenden Strukturfonds (FEDER, FSE, FEOGA, Fischerei) in den Jahren 2000 bis 2006 veröffentlichte, nicht einmal die besten Nutzer der Strukturfonds wie z.B. Spanien in der Lage, mehr als 87% der Strukturfonds abzurufen; und Spanien hat 20 Jahre größte Übung in dieser Materie. Auch ein Gründungsmitglied wie Italien kommt nicht über 85% hinaus. Der größte der neuen Mitgliedstaaten, Polen, schafft es lediglich auf einen Abrufungsgrad von 76%. Finnland, Österreich und Deutschland führen das Feld mit einem Ausschöpfungsgrad von 95% an.
Beim Köhäsionsfonds ist der Abrufungsgrad der geringste von allen europäischen Fonds. Der Köhäsionsfonds steht ausschließlich neuen Mitgliedstaaten zur Verfügung. Er ist jedoch für einen Vergleich mit den Konjunkturprogrammen Chinas und der USA besonders relevant. Denn er stellt von allen europäischen Fonds die höchsten Mittel zur Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen zur Verfügung. Genau auf diese Art von Maßnahmen entfällt auch ein großer Anteil der chinesischen und amerikanischen Konjunkturprogramme. Und da sind die Erfahrungen des Köhäsionsfonds mit der Grenze der höchsten Absorption alles andere als ermutigend: Im Durchschnitt werden nur 65% der bereit gestellten Mittel tatsächlich abgerufen. Nur einige kleine Länder sind recht effizient in seiner Ausnutzung: Irland und Malta mit 80%, gefolgt von Estland mit 75%. Das dürfte darin liegen, dass in solchen kleinen Ländern auch die Infrastrukturprojekte kleiner sind. Das läßt nichts Gutes ahnen für die großen Staaten und Regionen der USA und China und die großen Projekte, die sie werden auflegen wollen. Wenn wir davon ausgehen, dass 30% der bereit gestellten Mitteln nicht eingesetzt werden, sind wir in unserer Einschätzung noch sehr vorsichtig.

(3) Es ist schon in gewisser Weise ein Witz, dass mit den nicht abgerufenen Mitteln aus den europäischen Fonds das kleine Konjunkturprogramm finanziert wird, das die EU aufgelegt hat. Quelle: SecteurPublic, 30/01/2009

(4) Für China kann man dennoch davon ausgehen, dass die neuen öffentlichen Mitteln nur eine bescheidene Ausweitung der öffentlichen Gelder sind, die schon über Jahre das chinesische Wachstum antreiben. Daraus ergibt sich paradoxer Weise, dass diese Mittel wenig effektiv sein werden, aber aus den umgekehrten Gründen wie für die USA. Wir werden das etwas später noch erläutern.

(5) Und auch betreffend der Schwierigkeiten. In den USA steht der reichste Staat, Kalifornien, vor dem Konkurs, der nach Aussage des Chefs der Haushaltsbehörde des kalifornischen Kongress im Juli 2009 bevorstehen werde. Quelle: Los Angeles Times, 07/05/2009

(6) Wenn man die aktuelle wirtschaftliche Situation in Spanien und Irland betrachtet, könnte man versucht sein, sich Gedanken zu machen, ob die Tatsache, dass diese Länder so effizient europäische Mittel abzurufen vermochten, nicht die Bildung von Immobilienblasen befördert hat. Subventionen an Bulgarien hat die EU eingefroren, weil sich aus diesen Mitteln eine sehr starke Korruption speiste. Und in Italien ist allgemein bekannt, dass die Mafia aus der Veruntreuung europäischer Subventionen einen lukrativen Erwerbszweig gemacht hat. In Frankreich führte der starke Zentralismus dazu, dass ein großer Teil der Subventionen nicht abgerufen werden konnte.